Udvalg: Økonomi- og Erhvervsudvalget
Mødedato: 27. april 2020
Mødested: Skype for Business

Dagsordenpunkter

134. Godkendelse af reviderede beregningsmodeller til demografi og ændret procedure for tilpasning af budgetrammerne

Sagsnr.: 00.30.10-P19-3-18 Sagsbehandler: Anne Marie Muff  

Godkendelse af reviderede beregningsmodeller til demografi og ændret procedure for tilpasning af budgetrammerne

DIR

FOU

BFU

SOS

BSK

KFU

BYP

TMU

ØKE

BYR

 

 

 

 

 

 

 

 

  X

 

 

Øvrige sagsbehandlere: Hanne Østergaard Rasmussen

Sagsresume

Økonomi- og Erhvervsudvalget bestilte ved rammeudmeldingen for budget 2019 en redegørelse af, hvordan demografireguleringen fremadrettet kunne håndteres økonomisk og rammemæssigt i Herning Kommune.

 

På budgetkonferencen den 8. april 2019 blev der orienteret om de afdækninger og anbefalinger, som en intern arbejdsgruppe var fremkommet med til det videre arbejde med revision af de eksisterende demografireguleringsmodeller.

 

Reviderede demografimodeller for serviceområderne 10 Dagtilbud for børn, 12 Folke- og Ungdomsskoler og 18 Sundhed og Ældre samt ny procedure for håndtering af demografireguleringer i budgetrammerne gældende fra og med budget 2021 foreligger nu og fremsendes hermed til politisk godkendelse.

Sagsfremstilling

En arbejdsgruppe med repræsentanter fra de demografiregulerede områder har sammen med konsulentfirmaet Index100 foretaget en revision af demografimodellerne på dagtilbuds-, skole- og ældreområdet.  

 

Baggrund og formål:

De eksisterende beregningsmodeller til demografi har efterhånden nogle år på bagen. De er forældede i den forstand, at de ikke er opdaterede med de seneste strukturændringer, der har været på skole- og dagtilbudsområdet, herunder omlægningen af fritidshjem til SFO, etablering af Lindbjergskolen samt placering af 10. klasserne på Herningsholm Erhvervsskole.

 

Ligeledes trænger forudsætningerne for beregning af enhedspriser på de forskellige områder generelt set til en opdatering. Dette både i forhold til udgiftstyper, aldersintervaller m.v. og i forhold til hvilke udgifter, der er henholdsvis faste og variable. Kun de variable udgifter skal indgå i enhedspriserne på områderne.

 

Sidst men ikke mindst er de nuværende modeller vanskelige at gennemskue, idet beregningerne er komplekse og desuden kun har fokuseret på den marginale ændring fra det ene budgetår til det andet og ikke på det samlede reguleringsbeløb. Hermed har det ikke været fuldt synligt i budgetprocessen, hvor stor den totale demografiregulering på de enkelte serviceområder har været fra år til år.

 

Dette er der behov for større fokus på nu, idet den ældre befolkning fortsat vokser samtidig med at børnetallet er begyndt at stige - en tendens der også gør sig gældende på landsplan.Det kan også her bemærkes at demografi er i fokus når der forhandles økonomiaftaler mellem KL og Regeringen.

 

Udviklingen i Herning Kommune ser ud fra den netop udarbejdede befolkningsprognose således ud:

 

Den demografiske udvikling i Herning Kommune har i en længere årrække udgjort en budgetmæssig håndterbar størrelse som følge af, at der samlet set har været nogenlunde balance mellem den økonomiske konsekvens af et faldende børnetal samtidig med et stigende antal ældre. Dette forhold ændrer sig i de kommende år, hvor der ud fra en forudsætning om opretholdelse af et nogenlunde uændret serviceniveau vil opleves et reelt økonomisk udgiftspres som følge af den demografiske udvikling.

 

Dette kalder på en gennemsigtig beregningsmodel, som tydeligt viser det samlede merudgiftsbehov fra det ene budgetår til det andet. Af hensyn til den politiske prioritering bør overblikket optimalt set foreligge i forbindelse med rammeudmeldingen i april måned.

 

Kommunerne bliver ikke for nuværende kompenseret for den demografiske udvikling, hvorfor øgede udgifter alt andet lige skal håndteres indenfor den samlede økonomiske ramme i den enkelte kommune. Emnet har været og er fortsat temasat i økonomiforhandlingerne mellem KL og regeringen, men indtil videre uden reelt resultat.  

 

Formål med revisionen – opsummering: 

Opsummeret har formålet med revision af demografimodellerne og processen for regulering af budgetrammerne været følgende:

 

·    Enkle og gennemsigtige beregningsmodeller baseret på enhedsbeløb og antal borgere på de tre demografiregulerede områder (dagtilbud, skoler og ældre).

·    Opdatering af enhedspriser og tilpasning til den nye struktur på skole- og dagtilbudsområdet.

·    Anvendelse af registerdata (Danmarks Statistik) i beregningerne, hvorved det bliver mere enkelt at foretage sammenligning med andre kommuner.

·    Samlet overblik over behovet for demografiregulering i den kommende budgetperiode skal foreligge ved rammeudmeldingen i april måned.

 

Det er i relation til ovenstående væsentligt at påpege, at revisionen ikke på nogen måde er en spareøvelse, men udelukkende har til hensigt at få skabt så retvisende ”regnemaskiner” og så stor gennemsigtighed i demografireguleringerne som muligt.

 

Et eksternt konsulentfirma har været anvendt til opgaven for dels at trække på erfaring med udarbejdelse af demografimodeller fra andre kommuner og dels at få beregningsmodellerne tilnærmet de parametre, der indgår i økonomiforhandlingerne.

 

De reviderede demografiberegningsmodeller:

Revisionen af beregningsmodellerne på de demografiregulerede områder er sket med afsæt i formålet beskrevet ovenfor og omfatter følgende ændringer:

 

Dagtilbudsområdet:

På dagtilbudsområdet er der primært foretaget en opdatering af enhedsudgifterne i forhold til faste og variable udgifter på området.

 

I den opdaterede model indregnes søskendetilskud som en variabel udgift og beregner derfor et lidt større demografibeløb end den nuværende model.

 

Der beregnes et samlet beløb til dagtilbudsområdet, som både dækker kommunale og private pasningstilbud. Antallet af børn i de forskellige pasningstilbud tilpasses årligt, hvorimod enhedsprisen lægges fast. Det betyder, at f.eks. udsving +/- i taksterne på de private tilbud vil skulle håndteres indenfor den samlede ramme.

 

Det skal bemærkes, at sammenhængen mellem demografi- og ressourcefordelingsmodellen er ikke én til én og heller ikke er tænkt at være det. Demografireguleringen skal sikre overordnet regulering af budgetrammen på serviceområdet med henblik på opretholdelse af et nogenlunde uændret serviceniveau, hvorimod ressourcefordelingsmodellen danner baggrund for konkret udmøntning af budgetrammen til de enkelte dagtilbud ud fra faktisk aktivitet.

 

Folkeskoler, friskoler og efterskoler samt SFO:

På skoleområdet er der som på de øvrige områder foretaget en opdatering af enhedspriserne i forhold til faste og variable udgifter.

 

Beregningsmodellen for SFO indeholder som på dagtilbudsområdet variable udgifter til søskendetilskud og fripladser.

 

Demografiberegningen på folkeskoleområdet har siden budget 2011 været primært klassetalsafhængig, hvor den nye model er primært elevtalsafhængig.

Argumentet for at ændre praksis er, at ressourcetildelingsmodellen for skoleområdet er primært elevtalsafhængig. Således skabes bedre sammenhæng mellem demografi- og ressourcefordelingsmodellen.

 

Det bemærkes dog, at sammenhængen ikke er, og heller ikke skal være én til én. Demografireguleringen er en overordnet regulering af budgetrammen med henblik på at muliggøre opretholdelse af et nogenlunde uændret serviceniveau. Ressourcefordelingsmodellen er derimod en konkret udmøntning af rammen til de enkelte skoler og tilbud ud fra faktisk aktivitet.

 

Overgangen til en elevtalsafhængig model medfører lidt større følsomhed i beregningerne, idet reguleringerne til folkeskoleområdet (0-10 kl.) bliver lidt større end tidligere både ved nedgang og stigning i elevtallet.

 

I fastsættelse af den variable andel af budgettet på folkeskoleområdet er der taget hensyn til, at Herning Kommune har en skolestruktur med mindre skoler end gennemsnitskommunen, og derved har bundet en relativ stor andel af budgettet i faste udgifter.

 

Hidtil har demografireguleringen for folke-, fri- og efterskoler ikke været opgjort ved rammeudmeldingen, men først når elevtallene pr. 5. september var kendt.

 

Med den nye model ændres denne praksis, så også skoleområdet medtages ved rammeudmeldingen i april. Det betyder konkret, at der til budgetlægningen for 2021 anvendes senest kendte elevtal pr. 5. september fra Danmarks Statistik og nyeste elevtalsprognose som udgangspunkt.

 

Argumentet for denne ændring er hensynet til at kunne præsentere et samlet overblik over demografireguleringer på samtlige områder allerede ved rammeudmeldingen i april. Ulempen er en forsinkelse i reguleringsbeløbene til Serviceområde 12 Folke- og Ungdomsskoler både ved nedgang og stigning i elevtallet, hvilket dog vurderes at kunne håndteres via overførsler mellem årene. Enhedspriserne ligger fast, og det vil derfor være muligt at skønne på eventuelle forskydninger mellem årene, som isoleret set skyldes ændringer i elevtal, når de nye tal kendes den 5. september.

 

Udgifter til 10. klasse på Herningsholm Erhvervsskole, fri- og efterskoler er indregnet i enhedspriserne på skoleområdet. Herudover er der korrigeret for, at driftsbesparelsen vedrørende ibrugtagning af Lindbjergskolen skulle forblive på skoleområdet jfr. budgetforliget 2019.

 

Beregningsmetoden betyder, at en relativ mer- eller mindreindskrivning i 10. klasse og privat-/efterskoler er omfattet af den almindelige rammestyring indenfor serviceområdet.

 

Ældreområdet:

På ældreområdet er der som på de øvrige områder foretaget en opdatering af enhedspriserne i forhold til faste og variable udgifter.

 

Der er herudover foretaget en ændring, således at der i enhedsprisen kun medtages variable udgifter for hjemmehjælp, sygepleje samt træning og aktivitet for 67-årige og opefter, hvor den nuværende model medtager udgifter for 50+ årige. Derudover bliver udgifterne opgjort på mindre aldersgrupper, da der er en kraftig aldersmæssig progression i enhedsbeløbenes størrelse samtidig med, at den fremtidige befolkningsændring varierer betydeligt mellem aldersgrupperne.

 

Forskellige måder at indregne sund aldring er drøftet i forbindelse med revision af beregningsmodellerne. Dels stigende middellevetid som bl.a. anvendes af Det Økonomiske Råds Sekretariat i forskellige nationaløkonomiske beregninger og dels Den Nationale Sundhedsprofil, som bygger på undersøgelser gennemført i et samarbejde mellem de fem regioner, Sundhedsstyrelsen og Statens Institut for Folkesundhed.

 

Sund aldring er ikke indarbejdet i beregningerne for nuværende. Argumentet er, at effekten af sund aldring endnu ikke har kunnet aflæses i udgiftsudviklingen i Herning Kommune.

 

Indregning af forudsætningsændringer som følge af både stigende middellevetid og Den Nationale Sundhedsprofil vil i den reviderede beregningsmodel være mulig, hvorfor udviklingen i metode og anvendelse af sund aldring følges og revurderes løbende.

 

Der skal gøres opmærksom på, at beregningsmodellerne fortsat ikke har indregnet udgifter til drift af plejecentre, idet disse ikke tilpasses løbende i takt med demografiske ændringer, men følger plejeboligplanen.

 

Fremtidig håndtering af demografiregulering i rammeudmeldingen:

Demografiberegningerne foretages hvert år, og der reguleres i rammerne for den beregnede demografiske udvikling i budgetåret og de tre overslagsår.

 

De tidligere års demografireguleringer indgår således allerede som en regulering i basisbudgettet for budgetåret og overslagsår 1 og 2. Demografireguleringen i disse tre år er derfor kun forskellen mellem sidste års og indeværende års beregning - altså den marginale ændring. For overslagsår 3 (det nye overslagsår) reguleres budgetrammen med den fulde demografiberegning.

 

Den nuværende model giver ved rammeudmeldingen i april kun mulighed for overblik over reguleringsbeløb vedrørende ældre- og dagtilbudsområdet. Demografiregulering for folkeskoleområdet bliver indarbejdet teknisk i budgettet inden budgetvedtagelsen, og reguleringen for fri- og efterskoler medtages som en tillægsbevilling ved den første budgetopfølgning året efter. Der foretages ikke efterreguleringer bagud i forhold til eventuelle forskelle mellem den forventede og faktiske demografiske udvikling.

 

De økonomiske konsekvenser af demografiberegningerne er indarbejdet i det teknisk administrative budgetoplæg med en vis grad af automatik på de berørte serviceområder - det vil sige uden væsentlig politisk involvering og stillingtagen. Denne praksis skal ses i lyset af, at reguleringen på baggrund af den demografiske udvikling i Herning Kommune i mange år mest af alt har været en omplacering af beløb fra børneområdet til ældreområdet. Dette ændrer sig fremadrettet som følge af det demografiske udgiftspres, således at demografireguleringen fremover vil medføre en reel merudgift.

 

Der lægges op til, at demografireguleringen fra og med budget 2021 fremlægges samlet både som marginal og akkumuleret beløb til politisk behandling og stillingtagen i forbindelse med rammeudmeldingen i april. De beregnede demografireguleringsbeløb ud fra de reviderede modeller indgår således i rammeudmeldingen for budget 2021-2024, som behandles som særskilt sag på denne dagsorden.

 

Ændringen betyder, at behovet for senere teknisk korrektion af budgetforslaget vedrørende folkeskoleområdet og efterregulering for fri- og efterskoler året efter bortfalder. Sidste år, hvor der efterreguleres for fri- og efterskoler bliver således i 2020, hvilket sker ved budgetopfølgningen pr. 31. marts 2020.

 

Specifikation af beregningsforudsætninger m.v. er udarbejdet af Index100 og er vedlagt som bilag til sagen.

Indstilling

Underdirektøren for Direktionens Stab indstiller,

at de nye beregningsmodeller for demografiregulering på dagtilbuds-, skole- og ældreområdet godkendes,

at de nye beregningsmodeller træder i kraft fra og med budget 2021, herunder at beregningerne fremover fremlægges samlet i forbindelse med rammeudmeldingen i april. Konkret i forhold til budget 2021-2024 betyder sidstnævnte, at reguleringerne indgår i sagen vedrørende rammeudmelding, som behandles særskilt på denne dagsorden.

 

Underdirektøren for Direktionens Stab indstiller,

Beslutning

Sagen er udsat.

Bilag

  • Demografimodeller i Herning B2021-B2024 - 17042020_kort